从国土治理和生态安全视角谋划自然保护地体系‘开云官方入口’

国家林业和草原局专家咨询委员会汇聚了国内专门从事宏观*策、战略研究、生态建设与维护等多学科多领域专家，是推展林业改革发展的顶级智库。长期以来，专家咨询委员会的各位专家一直关心、反对林业工作，为推展林业改革发展、建设生态文明和美丽中国获取了强劲的智力反对。

从2020-03-08 起，国家林业和草原局专家咨询委员会、科技司牵头本报发售《专家视点》专栏，刊登部分专家的研究成果和决策咨询建议，若无注目。葛剑平课题组用红外照相机捕捉到的东北虎影像创建“以国家公园为主体的大自然保护地体系”是新时代生态文明战略的重大任务，*一系列文件从制度上完备了国家公园、生态红线和管理体制等生态文明建设的四梁八柱制度体系。2017年印发的《创建国家公园体制总体方案》明确提出了建构“统一规范高效的中国特色国家公园体制为主体的大自然保护地体系，创建分类科学、维护有力的大自然保护地体系”。可见，*责成的维护任务是具体的，维护对象是明晰的，关键是要车站在整个国土管理和生态安全性建设的层面，狠抓落实，细化实化*策措施，保证*生态文明思想能落地、可操作者、见成效。

*的十九大具体了自然资源管理的“两个统一”，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使国土空间用途管制和生态维护修缮职责，着力解决问题自然资源所有者不做到、空间规划重合等问题，构建山水林田湖草整体维护、系统修缮、综合治理”。第十三届全国人民代表大会第一次会议批准后成立中华人民共和国自然资源部，更进一步具体了主管部门的主体责任。这就拒绝严苛实施主体责任，制订好实施方案，构建“接得寄居、管得好”的近期和远期目标。

三大重点任务确认国家大自然保护地体系的功能定位、空间布局和体系建构首先要深刻印象做到大自然保护地体系整体规划和布局。大自然保护地的核心是打造出山水林田湖草生命共同体，建构国家生态安全性体系。

我们建议大自然保护地首先要引人注目国家公园为主体的地位和起到，在内涵上糅合世界大自然维护联盟（IUCN）的定义，即“大自然保护地是一个具体界定的地理空间，通过法律或其他有效地方式取得接纳，获得允诺和展开管理，以构建对大自然及其所享有的生态系统服务和文化价值的长年维护”，定义中国特色的大自然保护地的内涵是“具备生态系统和大自然文化遗产维护意义，需要获取生态系统服务和公共产品服务，有严苛、明晰的生态红线界定范围，通过法律制度展开有效地管理，构建自然资源科学维护和合理利用的区域”。即有严苛、明晰的红线管制范围，具备生态系统服务和公共产品服务功能的大自然区域，可称作大自然保护地。这就拒绝我们要超越部门界限，精准和科学地分类并优化完备大自然保护地体系，新的辨别、分类现有的自然保护区、风景名胜区等各类大自然保护地。充分发挥国家公园主体作用的核心是建构“山水林田湖草”的生命共同体。

国家公园是牵涉到国家生态安全性的关键生态核心区域，其在国家大自然保护地体系中的主体功能就是指全局性和战略方向上遵守国家生态安全性主体职能。国家公园空间布局要遥相呼应全国生态安全性大格局中的自然生态系统原真性、生物多样性完整性维护，具备国际影响力的生态系统旗舰物种和标志性物种及其栖息地维护，需要反映国家代表性、民间认同度低的大自然文化遗产维护，以及大江大河流域水源修养维护等。强化生态红线与大自然保护地体系的统筹规划。

生态红线是“山水林田湖草是生命共同体”的一个有机组成部分，无法混杂去了解和管理。要研究分析各类大自然保护地的综合情况，具体功能定位，保证在自然生态维护不产生波动性影响、管理功能获得提升的基础上，有步骤、分阶段前进重组、完备工作。依据《生态文明体制改革总体方案》，对一个保护地牌子和名称展开辨别和统合。

国家公园创建后，在涉及区域内不准仍然保有或成立其他大自然保护地类型。为了防止管理混乱，及对基层管理人员导致疑惑，每个大自然保护地按主要目标应该只保有一个牌子。

对于兼备较显著生态体验功能的风景名胜区、水利风景区、草原风景区等大自然保护地类型，还是要考虑到如何承继或者按照国际规则展开生态服务质量的监督和评价。创建统一规范高效、自上而下的“国家大自然保护地体系”的顶层设计、规划和布局的机制。空间布局是一项简单的科学的系统工程。要根据我国生态区位、地质地貌、生物多样性的特征及生态维护现实市场需求和发展阶段展开空间布局，反映“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，坚决“科学定位、整体维护，合理布局、急剧前进，国家主导、联合参予”的原则。

建构分类指标体系的显然目的是服务美丽中国建设，要构成重点引人注目，牵头布防的国家生态安全性大格局。要对我国现有的保护地类型展开深入分析和研究，搜集布满在各部门的基础数据资料，回避各种交叉重合情况，确实摸清现有各类大自然保护地布局情况，为全国大自然保护地体系规划和国家公园总体发展规划获取参照。

因此，科学布局和分类的主要依据是全国主体功能区、生态地理格局和战略方向、任务的性质，逐步改革按照资源类型分类设置大自然保护地体系，引人注目国家公园的主体和引导起到，对现有自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等，按照生态功能定位展开科学的分类、布防和布控，逐步创建承托国家生态安全性和美丽中国的、以国家公园为代表的大自然保护地大格局。按照生态系统定位与功能、大自然地理景观和地质地貌、人文地理文化3个一级分类指标，建构大自然保护地体系的分类、评估和管理指标体系。

我们建议分为四大类：国家公园、区域生态系统和生物多样性保护区、大自然地理景观和地质地貌保护区、人文地理文化保护区。一个管理体系创建统一规范、科学高效的管理体系制度才能管显然、管将来。减缓建构以国家公园为主体的大自然保护地体系的制度是关键。要以生态价值观念为准则，以产业生态化和生态产业化为主体，以提高生态环境质量为核心，以管理体系和管理能力现代化为确保，以生态系统良性循环和环境风险有效地防控为重点，减缓建立健全生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系、生态安全性体系。

创建“监测、评估（评审）和管理”一体化的大自然保护地管理体系，正式成立“国家大自然保护地体系标准委员会”，正式成立“国家大自然保护地体系评审和评估委员会”。辨别和研究以往各类保护地的管理条例、规章和法律，架构统一的管理体系。

在如此较短的时期，如何对来自各部门的各类大自然保护地实施科学、有效地的管理，这对国家林业和草原局是一个相当大的挑战。一是要以*彰显国家林业和草原局的“监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和维护，管理国家公园等各类大自然保护地”等职能居多线，对新的划归的各类保护地等管理职责展开研究和辨别，对现状和问题展开分析评估，研究科学的功能定位和分类标准，逐步改革以行业特色为分类基础的管理系统，特别是在是要将各类大自然保护地的评估评审工作全部接掌过来，这是管理工作的一个最重要组成部分，必需创建一个原始的评估评审体系，这也是自然资源主管部门遵守监管职责的最重要手段；二是不应辨别国家和各部门制订的各类保护地条例、法规和法律，在用于的基础上，深入分析不存在的问题及原因，糅合吸取发达国家国家公园法律的成功经验，研究制订出有合适我国的大自然保护地体系的法律法规，切实增强法律的科学性、针对性和有效性。以国家公园体制试点为龙头，减缓前进我国大自然保护地体系的管理制度、体制和模式建设。长期以来，我国大自然维护面对的仅次于问题就是管理相当严重缺位和错位，盲目建设和过度研发，生态和环境问题持续相当严重好转。

特别是在是部门混杂与多头管理、碎片化和行业局限性很大地制约了生态文明战略的实行。因此，*浅改组审查会通过了《关于完善国家自然资源资产管理体制试点方案》和《东北虎豹国家公园体制试点方案》，这两项试点工作月启动终将对强化自然资源维护管理和大自然保护地体系建设产生根本性而深远影响的影响。当前急需理顺以下四大关系：一是理顺*与地方*、有所不同部门、横跨行*区划之间的关系。大自然保护地体系否都划入*必要管理，这是一个近期难以实现的根本性目标。

《创建国家公园体制总体方案》明确指出“国家公园内全民所有自然资源资产所有权由**和省级*分级行使，条件成熟时，逐步过渡到由**必要行使”。因此，近期任务是确权和区分事权，重点不应放到理顺职能上，特别是在是要处置好自然资源维护与利用的关系。二是要处置好管理者与经营者之间的关系，理顺保护区与原住民之间的关系。

这也是建设国家公园体制的重要一环，一定要推崇原住民的存活与发展问题，彻底解决好国家公园区域内及周边群众的脱贫致富、低收入创业、教育医疗、文化活动等民生建设问题。三是理顺维护与旅游发展之间的关系，必须科学的规划管理与教育引导。国家公园和大自然保护地体系兼备遗产资源的维护、教育、科研、休闲等方面的多种功能，因此在管理上，要防止*治性、粗放型和盲目性，极力避免借机大做旅游、无序研发。

须要科学划界功能区，最大限度地维持原生态。四是处置好近期任务和远期目标有机交会的关系。例如，大自然保护地维护与管理的各项法律制度是有机整体，由结构缜密、体例科学、调整有效地的大自然保护地法律及其设施法规包含。在新的时代背景下，创建以国家公园为主体的大自然保护地体系，对我国现有大自然保护地展开新的配对，是中国特色的新型大自然保护地体系，必须制订新的大自然保护地涉及法律法规。

由于对自然资源资产实施统一管理，一些单一的自然资源维护法律法规，有适当主动展开修改或者废除。一套监控系统创建“自然资源监测、资产核算和管理效能评估系统”《创建国家公园体制总体方案》中，对自然资源监测、评估明确提出拒绝：“完备监测指标体系和技术体系，定期对国家公园积极开展监测。

建构国家公园自然资源基础数据库及统计分析平台。强化对国家公园生态系统状况、环境质量变化、生态文明制度继续执行情况等方面的评价，创建第三方评估制度，对国家公园建设和管理展开科学评估。

”张建龙局长在今年国家林业和草原局工作会议中做出了“把高新科技引进国家公园和大自然保护地体系建设和管理中，用大数据等信息化手段强化管理”的最重要部署。但是，我国的大自然保护地体系大多数地处边远地区，面积辽阔，交通和通讯条件劣，难以实现对自然资源的有效地监管，建构动态精准的“自然资源监测、评估和管理体系”，构建“看见资源、管得寄居人、辟好维护体系”，是建设好大自然保护地体系的最重要手段。迫切需要创建具备天地空一体化的监测、评估和管理系统，对大自然保护地体系展开全方位仅有要素的动态监测。目前，我国大多数大自然保护地还局限于传统的短期、局部的野外物种调查和偏重于经验的叙述，缺少对野外大范围自然资源展开动态、精准和长年的综合科学观测，缺少统一的理论根据和观测检验的说明和预测，这也是国际大自然维护面对的根本性难题。

中国创建国家公园体制为解决问题这一世界性难题，获取了根本性机遇。目前，*已批准后三江源、东北虎豹、大熊猫等10个国家公园体制试点，通过与国家公园科技支撑体系建设结合，可以创建野外大尺度综合观测和研究现代科学平台，培育和建设国家一流水平和具备根本性影响力的中国大自然保护地体系监测网络，为国家最重要生态系统维护和修缮根本性生态工程的实行获取有效地的科学承托，并推展中国沦为全球生态建设的贡献者和引领者。

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